T03/E11 Fiscalizar

El titular o noticia de hoy

El Gobierno avisa de que la posición de los fiscales del TS no es definitiva porque la Fiscalía es jerárquica (Europa Press, 06/02/2024).

Presentación

Los dimes y diretes en torno al Fiscal General del Estado son todo un clásico, tanto entre gobierno y oposición, como por parte de la opinión pública. Así que, en estos tiempos en que se ha puesto de moda hablar de lawfare (esto es, de una utilización torticera de la Ley para dirimir disputas políticas), estaba cantado que se pondría en solfa a la Fiscalía.

Pero lo que ha precipitado la noticia de hoy es que el Gobierno parezca encomendarse a la disciplina jerárquica del Ministerio Público, quizás porque del propio Gobierno depende nombrar al Fiscal General del Estado.

En esta leguleyería discurriremos sobre el papel jurídico de la Fiscalía y sobre dependencia jerárquica que rige en el cumplimiento de su cometido constitucional.

Las incumbencias de la Fiscalía

Casi seguro que, cuando oigas hablar del Fiscal, pienses que es la parte acusadora en los juicios penales. Desde luego, aunque ése es uno de sus roles, tal concepción de la Fiscalía está bastante sesgada. Su misión primordial es “promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público (…), así como velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social” (art. 124.1 CE, 541.1 LOPJ, 1º EOMF).

Teniendo clara esta noción, entenderemos por qué el Fiscal, además de su conocida actuación penal, interviene también, por ejemplo, en los juicios que versan sobre derechos fundamentales, menores, incapacidades, recursos de inconstitucionalidad, etc (art. 3º EOMF).

De entre las voces, una

El Ministerio Fiscal (o Ministerio Público, como también se le denomina) es único en todo el Estado (art. 22.1 EOMF) pero, como ya supondrás, no hay un único fiscal sino toda una plantilla encargada de cumplir sus funciones en los múltiples juzgados y tribunales repartidos por toda España; lo que sí tiene que existir es unidad de actuación (art. 124.2 CE). Esto quiere decir que, aunque cada fiscal tiene su propia opinión profesional, todos los fiscales han de mantener un criterio convergente sobre cómo defender la legalidad y el interés público.

Para mantener la unidad de criterios, en cada Fiscalía se celebran periódicamente juntas de todos sus componentes, “con libre debate”. Eso sí, lo que prevalecerá al final será el criterio del Fiscal Jefe (art. 24.1 EOMF). Y es que, según la propia Constitución (art. 124.2 CE), el Ministerio Fiscal se rige por el principio de dependencia jerárquica.

Donde hay capitán no manda marinero

Este principio de jerarquía garantiza, desde luego, que se va a seguir un criterio: el del superior frente al del inferior. Tanto es así que el Fiscal General del Estado puede impartir órdenes o instrucciones, incluso referidas a asuntos específicos, y el fiscal que las reciba debe “atenerse a las mismas en sus dictámenes” (art. 25 EOMF).

Bien es verdad que, si un fiscal recibe alguna directriz que él “considere contraria a las leyes o que, por cualquier otro motivo estime improcedente”, debe hacérselo saber a su Fiscal Jefe “mediante informe razonado”, pero también es cierto que el Fiscal superior puede ratificarse “por escrito motivado” en sus instrucciones. En cuyo caso, o bien relevará al inferior de posibles responsabilidades por cumplir esas instrucciones, o bien encomendará el asunto a otro fiscal  (art. 27 EOMF).

Cuestionamientos políticos

Dado que depende del Gobierno el nombramiento del Fiscal General del Estado (art. 124.3 CE) y que, como hemos visto, éste es quien, a la postre, "corta el bacalao" en el Ministerio Público, se vienen reiterando, una legislatura tras otra, todo tipo de suspicacias sobre si el cometido de la Fiscalía no estará siendo mediatizado por los intereses del Gobierno.

Un ejemplo de la prevención sobre estas susceptibilidades es la noticia que encabeza esta leguleyería, donde es el propio Gobierno el que viene a recordar que, digan lo que digan las juntas de fiscales, se impondrá la jerarquía.

No vendrá de más recordar que la Constitución también impone a la Fiscalía el deber de atenerse al principio de imparcialidad (art. 124.2 CE), lo que implica actuar con plena objetividad e independencia (art. 6º EOMF).

En todo caso, como es la propia Constitución la que determina que el nombramiento del Fiscal General se hace “a propuesta del Gobierno” (art. 124.3 CE), cambiar esa circunstancia para solventar los recelos frente a la Fiscalía requerirá acometer una reforma constitucional.

Conclusión y despedida

Hemos visto que el cometido del Ministerio Fiscal no está constreñido ni mucho menos a ejercer la acusación en los juicios penales, así como que su misión constitucional se rige por los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica.

La dependencia jerárquica bien puede responder a garantizar la necesaria unidad de criterio en la Fiscalía para la defensa de la legalidad, así como de los derechos de los ciudadanos y del interés público; pero también es cierto que da lugar a que se ponga en duda la imparcialidad del Fiscal General del Estado, cuyo nombramiento depende del Gobierno.

En fin, confío en haber esclarecido algo sobre este tema, aunque debo confesar que se trata de uno de los recovecos que más me cuesta transitar dentro de nuestro abstruso laberinto legal.

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T03/E10 Trampantojos

El titular

El Senado aprueba definitivamente la reforma constitucional que elimina el término ‘disminuidos’ (Efe, 25/01/2024)

Presentación

Esta leguleyería de hoy me toca muy directamente, ya que soy una de esas “personas con discapacidad” a las que se refiere la noticia. La reforma constitucional parece haber sido recibida, socialmente y dentro del propio sector, con gran complacencia, por la supresión del término “disminuidos”. Sin embargo, yo me siento decepcionado y frustrado. Y es que tengo la lacerante sensación de que esta reforma, en realidad, sólo ha cambiado un tabú por un eufemismo…

En fin, esto sigue siendo Leguleyerías y no es un blog de opinión, así que, como siempre, me serviré de la noticia para hacer divulgación jurídica. El tema de hoy son las “normas programáticas”, así se denomina a todas esas leyes que contienen declaraciones de intenciones pero que carecen de mecanismos para  cumplirse en la realidad.

Dedico esta leguleyería a quienes, como yo, se sentirán concernidos por esta reciente reforma constitucional; pienso, por ejemplo, en Javi, Isabel, Manoli, Candi, Duli, Lola, Belén, Miguel, Hilario, Domingo o Margarita.

Prometer promesas

Esta reforma en la Constitución (preámbulo) se ha hecho como una “actualización en cuanto a su lenguaje” y “para reflejar los valores que inspiran la protección de este colectivo” (el de las personas con discapacidad). Sin embargo, no recoge ninguna aplicación concreta y se limita a formular criterios u orientaciones que servirán para una legislación ulterior. Como dije antes, a esto se le denomina “norma programática”, un tipo de normas que abundan en nuestro ordenamiento.

En el caso de nuestra noticia, además de palabras, ningún contenido se añade a los mandatos constitucionales ya existentes de “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas”, o el más contundente de “remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social” (art. 9.2 CE).

Es más, la reforma no ha dotado tampoco al precepto de mayores garantías constitucionales, esto es, lo mantiene encuadrado entre los derechos cuyo “respeto y protección … informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos” pero que “sólo podrán ser alegados … de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen” (art. 53.3 CE).

Mucho ruido y pocas nueces

Quizás pienses que estas normas programáticas son algo lógico en la Constitución, que luego son las leyes las que establecen mecanismos que aseguran la aplicación de estos derechos. Si piensas así, estás en lo cierto; esa es la teoría. El problema es que después las leyes también se limiten a ser programáticas. Siguiendo con el tema a que se refiere nuestra noticia, pondré algunos ejemplos.

La Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social dispone que “las administraciones públicas promoverán las medidas necesarias para que el ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos de las personas con discapacidad sea real y efectivo en todos los ámbitos de la vida” (art. 7.2).

En cuanto a accesibilidad, lo que la ley dice es que “las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación establecerán, para cada ámbito o área, medidas concretas para prevenir o suprimir discriminaciones, y para compensar desventajas o dificultades” (art. 23.2).

El carácter meramente programático de la norma queda especialmente claro cuando, al regular las medidas contra la discriminación, la misma ley dice que “podrán consistir en prohibición de conductas discriminatorias y de acoso, exigencias de accesibilidad y exigencias de eliminación de obstáculos y de realizar ajustes razonables” (art. 66.1).

Como ves, tampoco es que se establezca ningún mecanismo concreto que asegure que, en la realidad, se va a aplicar efectivamente el derecho.

Pero es que, además, existe verdadera profusión de normas de este tipo. Puedes ver que, en el “Código del Derecho de la Discapacidad” (web del BOE), aparecen referenciadas 201 leyes. Y eso teniendo en cuenta sólo la legislación estatal, es decir, que también existe otra plétora de normas de ámbito autonómico y local. Te animo a que indagues cuántas de esas leyes tienen eficacia práctica en el día a día.

Por desgracia, esto de atiborrar el BOE de normas programáticas no es ni mucho menos algo circunscrito a las personas con discapacidad, es algo que abunda en (casi) todos los ámbitos; seguramente tú también hayas tenido algún tipo de experiencia al toparte con este tipo de normas…

Conclusión y despedida

Con esta leguleyería hemos tratado uno de los temas que causa mayor perplejidad en la ciudadanía, cuando comprobamos que las leyes son meros enunciados y los derechos quedan en el aire, que la norma no nos permite invocar ningún precepto concreto que alegar y, en definitiva, comprobamos solo se proclaman derechos que resultan ser ilusorios.

No es un gran consuelo, pero vale la pena reconocer que desde muchos ámbitos jurídicos se viene reclamando con insistencia al legislador que no elabore leyes meramente programáticas, sino verdaderas normas que reconozcan derechos y obligaciones concretas, que puedan exigirse en la práctica real y cotidiana.

Confío en que con esta leguleyería hayas podido entender uno de los motivos por los que nuestro ordenamiento jurídico resulta tan laberíntico y tan abstruso.

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T03/E05 Puigdemont

 

La noticia de hoy

El plan de Puigdemont: la amnistía como condición previa, la autodeterminación como objetivo (El País, 06 Sept. 2023)

Presentación y sumario

El expresivo titular que encabeza esta leguleyería sugiere los dos temas de hoy: la amnistía y el derecho de autodeterminación. Para ello, voy a comentar sendas resoluciones del Tribunal Constitucional (STC 76/1986 y STC 136/2018) con la intención de poder entrever el trasfondo jurídico de las diversas posiciones políticas que, sobre estos temas, nos transmiten los noticiarios.

La autodeterminación como objetivo (STC 136/2018)*

No estará de más recordar que Puigdemont no está prófugo por defender la independencia de Cataluña. Quizás resulte paradójico a primera vista, pero los postulados independentistas son constitucionalmente legítimos.

La propia Constitución prevé y regula su completa revisión (art. 168 CE), por lo que, en palabras del Tribunal Constitucional, “todas y cada una de las determinaciones constitucionales son susceptibles de modificación” y “un órgano del Estado como es un parlamento autonómico” puede defender la independencia. La cuestión es que se trata de “una aspiración política a la que solo puede llegarse mediante un proceso ajustado a la legalidad constitucional”.

En otras palabras, el Parlamento catalán tiene plena legitimidad para iniciar la reforma constitucional (art. 166 y 87.2 CE) con el objetivo de que Cataluña llegue a ser un Estado independiente. Lo que no cabe es lo que el independentismo llama “vía unilateral”, a la que Puigdemont dice no renunciar.

Distinguir “amnistía” de “indulto”

En cuanto a la amnistía, se trata de un tema ya de por sí equívoco y que se ha convertido en un verdadero fárrago, tanto por políticos como por la prensa.

Quienes afirman que la amnistía es inconstitucional esgrimen que la Constitución prohíbe autorizar “indultos generales” (art. 62,i CE); sin embargo y aunque lleguen a confundirse como sinónimos, hablando en sentido estricto amnistía e indulto son conceptos jurídicos distintos:

El indulto implica que existe una condena y lo que se hace es perdonar el castigo que ha sido impuesto.

Por el contrario, la amnistía -en sentido propio- se hace precisamente para impedir que los tribunales puedan condenar.

Lo cierto, en cualquier caso, es que la Constitución prohíbe los indultos generales refiriéndose a “ejercer el derecho de gracia”, así que, como la amnistía también supone ejercitar de ese derecho, al Tribunal Constitucional corresponderá determinar la constitucionalidad o no de la hipotética ley de amnistía, en el supuesto caso de que llegue a existir.

Pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre la amnistía (STC 76/1986)

Mientras tanto, a fin de buscar algún criterio jurídico, voy a comentar una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 76/1986, FJ 2) en la que se habla de amnistía. Reconozco que voy a coger el tema por los pelos, porque la amnistía de la que habla esta sentencia nada tiene que ver con el “procés” catalán; pero recoge razonamientos que pueden servirnos para entender las diversas posiciones en este embrollo y poder formarnos una opinión propia.

Intuyo que quienes consideran que la amnistía sí es posible conocen que el TC ha razonado que contribuye “muy eficazmente al objeto de reconciliación nacional dentro del nuevo orden democrático abierto a todos los españoles de todas las nacionalidades y regiones”, que se trata de “facilitar la plena reincorporación social de aquellos que durante años se mantuvieron firmes a unas ideas y a unos compromisos, que el nuevo orden constitucional ha podido acoger y garantizar”. Unas funciones de la amnistía que el tribunal considera “constitucionalmente legítimas”.

Claro que, como digo, lo que se juzgaba en esa sentencia era algo bien distinto al “procés”. Con todo, el Constitucional hace unas consideraciones que actualmente vienen muy a propósito: “la amnistía [dice el tribunal] … está estrechamente vinculada a la existencia de una previa responsabilidad por actos ilícitos … sobre este supuesto operará la amnistía extinguiendo la responsabilidad … para hacer desaparecer, con fundamento en una idea de justicia, las consecuencias de un Derecho anterior, que se repudian al constituirse un orden político nuevo, basado en principios opuestos a los que motivaron la tacha de ilicitud de aquellas actividades”.

No sé cuál será tu lectura, pero yo entiendo que el Tribunal Constitucional nos dice que la amnistía se fundamenta en un orden político nuevo, basado en principios opuestos al anterior, donde había actos que se consideraban ilícitos y que ahora son legítimos. Esto casa bastante bien con la posición de los independentistas, lo que no sé es si será conforme con el vigente orden constitucional.

Aquí cada uno opinará de manera distinta y me aventuro a pensar que seguramente mi opinión personal es bien diferente de la que tú imaginas… pero no ahondaré en esto, porque, como siempre digo, Leguleyerías no es un blog de opinión, sino de divulgación jurídica.

Conclusión y despedida

En definitiva, debemos tener presente que la aspiración del independentismo está amparada constitucionalmente y que el problema es que no cabe seguir la “vía unilateral”, sino atenerse a los procedimientos de reforma que la propia Constitución establece.

Por lo que respecta a la futura amnistía, habrá que esperar a que exista una ley y que el Tribunal Constitucional pueda pronunciarse respecto a si se encuadra o no dentro de la prohibición de indultos generales, ya que, aunque amnistía e indulto son conceptos jurídicos diferenciados, ambos se incardinan en el ejercicio del “derecho de gracia”.

Entre tanto y hasta que el Tribunal resuelva lo procedente, espero haberte ofrecido en esta leguleyería elementos suficientes para que puedas formarte tu propio criterio y con ello haberte ayudado a orientarte un poco más dentro del abstruso laberinto legal.

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* La sentencia que comento es una de las emitidas por el TC respecto al “procés” y reitera doctrina ya establecidas en otras sentencias. Si estás interesado en conocerlas, utiliza hipervínculo, que te lleva a la página web del TC con el texto de la sentencia que tiene, a su vez, hipertexto a esas otras sentencias.

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La Monarquía entra en la controversia constitucional

 

Alberto Garzón, Coordinador General de IU y ahora también Ministro, admite que no es urgente un referéndum sobre la Monarquía porque “hay cosas más importantes” (Fuente: El Español).

No es que el líder de IU ceje en su aspiración republicana, que “todas las aspiraciones son legítimas” (son palabras del propio rey Juan Carlos I en su discurso de apertura de la legislatura constituyente). Una de esas aspiraciones puede ser la República. Frente a la Monarquía por la que optó la Constitución, promulgada -hace hoy 42 años- el 27 de diciembre de 1978. Entró en vigor el día 29, al ser publicada en el BOE.

Pero ¿bastaría con un referéndum para que España pasase a ser un régimen republicano? ¿no sería necesario reformar primero la Constitución? ¿Qué requisitos serían necesarios?

La propia Constitución nos da la respuesta a todo.

La posibilidad de reforma está prevista (Título X CE) sin imponer restricción alguna. Expresamente se contempla la posibilidad de una revisión total de la Constitución, incluso que una revisión parcial que afecte a la Corona (art. 168.1 CE). Para ello se establece un procedimiento específico[1] que requiere tres pasos:

Primero: Que se proponga la revisión y que ese principio se apruebe por una mayoría cualificada (dos tercios, tanto en el Congreso como en el Senado), con lo que se disolverán inmediatamente las Cortes Generales.

Segundo: Que las nuevas Cortes elegidas ratifiquen la decisión y procedan al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.

Tercero: Que la reforma aprobada por las Cortes Generales sea sometida a referéndum para su ratificación.

Existe un procedimiento general de reforma constitucional, que es el que se ha seguido en las dos ocasiones (1992 y 2011) en que la Constitución se ha modificado, pero -dado que nos encontramos en plenas fiestas navideñas- creo que será mejor no entrar en laberintos legales ni más consideraciones que acabarían haciéndonos la reforma constitucional mucho más abstrusa. Lo dejaremos para otra ocasión. Felices Pascuas.

 

 P.S. Mientras continuemos en estado de alarma, no es posible iniciar una reforma constitucional (art. 169 CE).

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[1] El art. 168.1 CE prevé este procedimiento en los casos de revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, a los derechos fundamentales y libertades públicas o  a la Corona.